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智庫|史育龍小城鎮未來:建成區人口超5萬的鎮將逐步升為市

放大字體  縮小字體 發布日期:2019-12-28  瀏覽次數:4
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原標題:智庫|史育龍小城鎮未來:建成區人口超5萬的鎮將逐步升為市

史育龍 國家發展和改革委員會城市和小城鎮改革發展中心主任、研究員

史育龍主任的報告內容由四部分構成,一是小城鎮問題的特殊重要性;二是小城鎮長期處于改革實踐和探索的前沿;三是小城鎮改革發展的現狀;四是城鄉融合引領小城鎮的未來,最后提出了關于小城鎮未來的思考。

一、小城鎮問題的特殊重要性

自市場化改革到上世紀末,小城鎮一直顯示出引人矚目的發展活力,是鄉鎮企業的主要載體、吸納農業轉移人口的主陣地。據統計,2000年初,浙江省建制鎮的鄉鎮企業總產值已占到全省鄉鎮企業總產值的76.5%。珠三角地區通過發展“三來一補”的形式發展出口加工工業,也帶動了小城鎮大發展。在這個階段,小城鎮的發展是農民追求自身工業化來釋放活力,沖破體制的束縛過程中贏得的發展空間,其中最著名的就是“龍港模式”。

80年代沿海五省縣域經濟占各省經濟的比重

其次,對于大城市的長期“排斥”確立了小城鎮的特殊地位。小城鎮接近農村、低人口密度和低開發強度的特點,引發了小城鎮可以避免大城市病的種種假設,如可以避免各種大城市病、更加適合進城農民、人與自然更加和諧、生態環保、人性化等等。

基于上述兩個原因,小城鎮長期成為政策關注的重點,如1994年國家6部委發布的《關于加強小城鎮建設的若干意見》、1995年11部委發布的《小城鎮綜合改革試點指導意見》等。而從2016年至今,圍繞特色小鎮一輪又一輪的政策文件,表明小城鎮問題始終在決策層的核心位置,因此需深入探討小城鎮戰略性之辯。

二、小城鎮長期處于改革實踐和探索的前沿

1、城市化和新型城鎮化進程中的小城鎮

在城市化和新型城鎮化的進程中,因小城鎮的特殊重要性,其長期處于改革和探索的前沿。2013年,中央政治局會議提到積極推動以人為核心的新型城鎮化,并專門召開了城鎮化會議等等表明小城鎮始終處在一個非常重要的位置。其中,“以人為核心”促進農業專業人口來推進城鎮化中涉及到小城鎮的相關問題和戰略。在這過程中,小城鎮的戶籍、土地等相關體制的率先突破,為其他改革積累了豐富的經驗。但與此同時,推進新型城鎮化的過程中,也出現了因為地方急于求成而造成農村凋謝現象與問題。

2、新農村建設和鄉村振興中的小城鎮

部分地區的鄉村衰落問題日益突出,城鄉基礎設施和公共設施差距十分顯著。即使在北京、廣州等發達城市周邊,規模龐大的貧困鄉村依然觸目驚心,因此急需探索城鄉統籌長效機制和制度改革。

3、城鄉統籌進程中的小城鎮

重慶、成都分別進行了小城鎮的城鄉統籌長效機制和制度改革探索。以重慶為例,通過建立“以城帶鄉”“以工促農”的長效機制、戶籍制度改革、建立城鄉統籌的土地利用制度等,為各地提供了經驗。而成都的“三集中”政策,通過整體過程的設計優化、更為充分考慮依法、自愿、有償的原則,從而取得較好成效。

4、特色小鎮成為經濟轉型升級和新型城鎮化的新平臺

特色小鎮不同于小城鎮,主要特征是產業特而強、功能聚而合、形態小而美、機制新而活。后來與特色小城鎮的概念相互交織,從而受到各方的強烈關注,成為新型城鎮化的新平臺。

三、小城鎮改革發展的現狀

1、小城鎮的數量巨大,提供非農就業和吸納農業轉移人口的作用突出

目前,全國的鎮域常住總人口為7.72億人,即全國約有56%的人口生活在小城鎮;鎮建成區的總人口占到總建成區人口的三分之一。國家統計局監測報告同時顯示,外出農民工有46%在省會城市,有20%在地級市,還有不到15%在小城鎮打工。

小城鎮人口占全國的比重

2、小城鎮發展差異和區域差異巨大

從人口規模上看,鎮區人口5萬以上的特大鎮為882個。其中,縣城城關鎮約780個,非縣城駐地鎮100個左右。而人口最多的小城鎮人口超過70萬,珠三角的獅山鎮等人口超過50萬。

從小城鎮的發展來看,建成區人口超1萬的有5000多個鎮,建成區人口總規模占小城鎮的近80%;財政收入超1億元的2000多個鎮,財政收入占到小城鎮總收入的近70%。此外,東中西三個地區的小城鎮在產業、經濟、人口比例等方面存在巨大差異。例如,財政收入千強鎮主要集中在三大城市群,675個財政收入強鎮都在中部;而工業千強鎮中,三大城市群里面就有500個。

東中西部地區小城鎮工業產值、財政收入和鎮區人口分別占總量的比重

3、特大鎮設市邁出第一步

2019年9月25日,“中國共產黨龍港市委員會”、“龍港市人民政府”揭牌正式成立。

4、小結

一方面,因為小城鎮在人口規模、發展狀況、財政收入等方面存在巨大差異,其具體政策的提出面臨巨大挑戰。

另一方面,小城鎮仍存在大量問題亟待解決,如城鄉生產要素流動仍然存在障礙、二元戶籍壁壘未完全消除、金融資源配置人才資金單向流動;城鄉公共資源配置不合理、基礎設施和公共服務設施短板;現代農業產業體系不健全、生產經營組織體系不完善、產業鏈短、附加產值低、競爭力弱;農民增收長效機制未建立等等。

四、城鄉融合引領小城鎮的未來

基于上述分析,史育龍主任認為城鄉融合將引領小城鎮未來。2019年,《中共中央國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》文件中,強調改革開放特別是黨的十八大以來,城鄉要素流動不順暢、公共資源配置不合理等問題依然突出,影響城鄉融合發展的體制機制障礙尚未根本消除。為重塑新型城鄉關系,要走城鄉融合發展之路,來促進鄉村振興和農業農村現代化。

《中共中央國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》提出的建立健全有利于城鄉要素合理配置、有利于城鄉基本公共服務普惠共享等共29項體制機制中,史育龍主任強調了建立城市人才入鄉激勵機制、建立工商資本入鄉促進機制、建立新產業新業態培育機制和健全農民經營性收入增長機制共四項機制。他認為,城市人才入鄉激勵機制可以從集體經濟組織統一以人才的身份進入,但要讓引進人才和集體經濟收益資格脫鉤等方面進行機制探索。

五、關于小城鎮未來的思考

在城鄉生產要素流動障礙基本消除、二元戶籍壁壘完全打破,城鄉公共資源配置基本均衡、鄉村基礎設施和公共服務設施短板得以解決的情況下:

第一,小城鎮未來不會成為承載人口和經濟活動的主力。

胡煥庸線東南半壁,按照三大城市群、其他東部沿海城市、中部和西南部分省份三個層次,要比胡煥庸線以西地區的小城鎮具有更大的發展空間。而少數能融入全球產業鏈、價值鏈的小城鎮,有望成為全球化時代新的產業空間。

第二,建成區人口超過5萬人的經濟發達特大鎮逐步升級為城市。

對于鎮區人口5萬以上的特大鎮,要在吸引人口集聚中發揮更大作用;對遠離中心城市的縣城駐地鎮,結合縣域發展情況,適時推動縣域改市;而離中心城市較近的縣城駐地鎮,考慮基礎設施配套和規劃一體化,適時開展改區;對非縣城駐地鎮,從完善城市規模結構和城鎮體系的角度,探索設市的路徑。

第三,區位特殊、產業和資源有特色的小城鎮應當成為支持重點。

推動500多個邊境鄉鎮完善功能,強化固邊戍邊作用;按照產業特色、資源特色等,分類推進403個特色小城鎮差異化發展,培育專業化產業集群或依托資源發展特色產業,重點突出產業功能。

第四,小城鎮在景觀上向鄉村看齊,在功能上應當向城市看齊。

城鄉融合發展背景下的城鎮化最后階段不是人口單向的流動,在城鎮化和鄉村振興互促共生的道路上,城鄉作為異質空間將長期存在,小城鎮連接城鄉的紐帶功能依然存在。在基礎設施和公共服務設施大幅度提高以后,小城鎮有可能承擔目前集聚在大城市和特大城市的高端服務功能,因此在特定的領域、特定的層級上小城鎮仍將扮演著一個非常重要的角色。

供稿單位:中國城市規劃學會小城鎮規劃學術委員會

原題為《史育龍:從城鄉融合視角來看小城鎮的未來》


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